Las lecciones de Cicig y Maccih para Nicaragua
Charles Call, experto internacional en temas de paz, señala los desafíos de la Nicaragua pos-Ortega en la lucha contra la corrupción y la impunidad
Por Carlos F. Chamorro (Confidencial)
HAVANA TIMES – El domingo pasado, concluyó la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, conocida como la Maccih, después de cuatro años de labores, cuando el Gobierno de Juan Orlando Hernández se negó a prorrogar el convenio con la OEA.
Hace cuatro meses en Guatemala, el Gobierno saliente de Jimmy Morales declaró el fin del programa de Naciones Unidas de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig), tras declarar persona non grata al comisionado Iván Velázquez, después de 12 años.
El balance de la Cicig en Guatemala y la Maccih en Honduras, han sido objeto de análisis y debate público, particularmente en El Salvador, donde el presidente Nayib Bukele ha promovido un convenio de asistencia con la OEA, para crear la Comisión Internacional contra la impunidad en El Salvador (CCIES).
¿Qué puede aprender la Nicaragua pos-Ortega, después de salir de la dictadura, de las lecciones de estas experiencias en Guatemala, Honduras y El Salvador, en la lucha contra la impunidad? ¿Qué tipo de asistencia internacional podría lograr el país para reconstruir el Ministerio Público, reformar el sistema de justicia y crear una nueva Policía Nacional?
Las preguntas las formulé al profesor de American University, Charles Call, experto internacional en temas de paz y resolución de conflictos, con una vasta experiencia en las transiciones de Centroamérica. Charles (Chuck) Call es autor de: “Misiones Internacionales Contra la Impunidad y la Corrupción en Guatemala y Honduras: ¿Lecciones para El Salvador?”, y en enero de este año acaba de publicar el informe: “¿Una iniciativa demasiado exitosa? El legado y las lecciones de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala”.
El legado de la Cicig en Guatemala
La Cicig trabajó durante más de una década en Guatemala, hasta que el año pasado el comisionado Iván Velásquez fue declarado persona non grata por el Gobierno de Jimmy Morales, y canceló el convenio con Naciones Unidos. ¿Qué le dejó a Guatemala la Cicig en materia de lucha contra la corrupción y la impunidad?
La Cicig en sus doce años de funcionamiento, hasta septiembre del año pasado, tuvo varios éxitos. En términos cuantitativos, investigó y judicializó 1 540 individuos en 120 casos. Entonces, de estos 120 casos, hay más de 600 personas quienes fueron a juicio, dos tercios de esas personas fueron condenados, entonces, en términos de números ya es bastante.
Pero lo más importante, creo, fue simbólico, una muestra que dejó la misión a la población guatemalteca, de que sí, cualquier persona en el país está sujeto al Estado de Derecho, o sea, que ministros, élites económicas, un presidente en función y una vicepresidenta en funciones, fueron obligados a renunciar bajo investigación, y están siendo detenidos, los dos; otros expresidentes que fueron investigados y judicializados, Entonces mostró a la gente que sí es posible, que este Estado de derecho aplica a todo el mundo.
¿Las instituciones nacionales, la Fiscalía Guatemalteca o el sistema de justicia, podían haber hecho esas investigaciones y esa judicialización que has señalado, sin la Cicig?
No. Todo el mundo dice que no, nunca habrían podido agarrar a un presidente sin la presencia de una misión internacional. No es decir que no tienen la capacidad técnica, sino por la presencia de una misión internacional, les dio el apoyo político y la cobertura para poder realizar esas investigaciones y llevarlos a la Cortes(Corte).
¿El objetivo principal de la Cicig y su mandato era investigar la impunidad de los crímenes de la guerra en Guatemala, o la corrupción actual?
El mandato no es ninguno de estos, de hecho. El mandato fue, saliendo de un proceso de paz, seguían algunos grupos ilegales y cuerpos, y aparatos clandestinos de seguridad. Estos cuerpos ilegales tenían sus orígenes en las fuerzas de inteligencia militar, y con poderes ocultos, paralelos al Estado, quienes realizaron durante la guerra acciones de violencia política, ligados a la contrainsurgencia.
Pero al finalizar la guerra se empezó a transformar en cuestiones delictivas. Entonces, se convirtieron en unos cuerpos ilegales metidos en robos y corrupción y, por lo tanto, la Cicig enfocó en estos grupos mientras que se (evaluaron) y sus relaciones, porque la hicieron con civiles, con la democratización, con el proceso de paz, ampliaron su ámbito a las élites económicas, y también a los partidos políticos. Entonces, el mandato de la Cicig, fue analizar estos grupos ilegales, y desmantelarlos, y proponer reformas legales para asegurar que no reaparezca.
En las críticas que se hacen al funcionamiento de la Cicig, hay un énfasis en su carácter supranacional. En el balance que has publicado, te refieres a este modelo como una institución híbrida. ¿Le permitió la Cicig a Guatemala fortalecer sus instituciones nacionales?
Yo creo que sí. El inicio de Cicig vino a petición del Gobierno de Guatemala, no fue impuesta ni por la ONU, ni por los Estados Unidos, ni los donantes; fue un apoyo fuerte de los Estados Unidos y otros donantes, pero esta misión fue a petición del Gobierno y bajo un tratado internacional.
Fue híbrida en el sentido de que combinó las autoridades y las capacidades internacionales y nacionales, y llevaron los casos frente a Cortes nacionales por medio, exclusivamente, de los fiscales nacionales.
Entonces, unas personas dicen —mire, esa cosa desplaza a la capacidad nacional—, pero en este caso, con quienes hablamos nosotros en nuestro estudio, incluyendo a dos de los fiscales generales de la nación, afirman que sí, ayudó bastante, a las capacidades de la Fiscalía, del Ministerio Público de Guatemala, tanto como por la capacitación con cursos, y también por trabajar conjuntamente con personal internacional experto muy calificado, quienes les enseñaron cómo hacer las cosas que no conocían; y además les presentaron medios técnicos que podían utilizar, el uso de las escuchas, por ejemplo, fue muy mínima antes de la presencia de la Cicig, pero cuando llegó la Cicig, esta es ya una práctica mucho más prevalente en la Fiscalía guatemalteca.
La Maccih en Honduras y CCIES en El Salvador
En el caso de Honduras, la misión contra la impunidad, la Maccih, se creó a petición del Gobierno de Honduras bajo el auspicio de la OEA, pero su duración fue mucho más corta, un periodo de cuatro años. ¿Cuál es el balance, o el impacto que tuvo la Maccih en Honduras?
El éxito, tanto de la Cicig como de la Maccih (descansa) mucho en la creación de unas unidades especiales que les acompañaban en esta lucha anticorrupción: tanto en Guatemala como en Honduras crearon unas salas de las Cortes especializadas en contra de la corrupción o la impunidad. Estas dieron mucho más resultado que las Cortes normales en los dos países.
También se creó una unidad especializada contra la impunidad y corrupción, en los dos países, y siguen funcionando en este momento y en Honduras, vamos a ver cuál es el destino: pero, estas fueron certificadas tanto por las misiones internacionales como los fiscales, para su credibilidad y sus calificaciones, era gente limpia. Entonces, estas personas fueron claves al éxito.
El legado de Maccih es que dejó unos fiscales mucho más capacitados en ese sentido, solo procesó unos doce casos penales, diez veces menor que la Cicig, en cuatro años. Estos tocaron a gente, algo de (poder) una ex primera dama ya está sentenciada a 58 años por sus actos de corrupción. Otros, muchos diputados están bajo investigación, algunos ya están procesados en estos casos. Este es un impacto que también mostró a la población hondureña que sí se puede tocar a gente muy poderosa, no fue a tan alto nivel como la Cicig, ni tampoco tocó a las élites económicas en Honduras como les tocó en Guatemala. El mandato fue también más limitado en Honduras, pero se buscó la manera de poder acompañar a las autoridades nacionales hondureñas.
En El Salvador está naciendo una comisión contra la impunidad, la CICIES, bajo un convenio con la OEA, pero ha sido cuestionada porque realmente carece de facultades investigativas.
Sí, yo estoy de acuerdo con eso. Lo innovador de la Cicig y de la Maccih, es que tuvieron más dientes para participar en las investigaciones, y unas autoridades que le dieron más poder.
En cuanto a la misión de la CICIES, el jefe dijo en una entrevista en diciembre que realmente esta es asesoría técnica, no es una misión que tiene poderes de realizar investigaciones, sino de proveer asistencia y asesoría técnica. Entonces, no es algo afuera de lo que ha existido en El Salvador desde los ochenta, aunque el presidente quiere pintarlo como si fuera una Cicig, pero realmente no lo es.
Lecciones para la Nicaragua pos-Ortega
¿Qué puede aprender Nicaragua de las experiencias de la Cicig y la Maccih? Me refiero, no al Gobierno de Ortega, sino a la Nicaragua pos-Ortega, en la que habrá demanda de establecer justicia sin corrupción ni impunidad
Lo que sería importante en una situación pos-Ortega, es que se apegue a ley, en cuanto a llevarse a cabo sus funciones, y no sea percibido como una venganza política. La lección es que sí, una misión internacional le puede dar más fuerza a esfuerzos para terminar con la impunidad, y esto ha sido el caso en Guatemala y en Honduras. Entonces, sí es muy posible en una situación pos-Ortega, que una misión internacional podría ayudar a esclarecer las cosas y para que autoridades nacionales podrían realizar investigaciones sensibles, con este aviso de que sería negativo que se perciba como un instrumento de venganza política.
Pero en Nicaragua han colapsado todas las instituciones, entonces si se convoca a una entidad internacional con facultades de investigación ¿Cómo se construye paralelamente una Policía, una Fiscalía, una reforma total de la justicia? ¿Se pueden hacer las dos cosas al mismo tiempo?
Sí, claro, es inusual. Las únicas oportunidades de ver estas experiencias están generalmente en situaciones posconflicto, donde ha terminado una guerra, y han entrado la ONU o donantes internacionales, como en Haití o en Panamá, para reconstruir instituciones nacionales que han sido derrotadas de su legitimidad, sino de su capacidad.
Una de las varias lecciones es la selección de este personal, en particular en la función judicial, porque el órgano judicial tiene independencia del Ejecutivo, entonces es muy difícil que un personal internacional intervenga en procesos, en decisiones, por ejemplo, de las Cortes, no quiere uno eso. Entonces la selección de los jueces y su entrenamiento son las funciones más críticas para estas instituciones. Y una entidad internacional puede dar una capacidad, una legitimidad, un proceso fiel, en procesos de selección de jueces.
En cuanto a la Policía es otra cosa, también en la (selección) es vital, una de las lecciones es que borrar la Policía y poner nuevas, puede ser buena cosa incluir gente que tiene experiencia a pesar de ser del régimen antiguo. Entonces esta es una cosa muy sensible, porque no se quiere preservar prácticas de politización, de la exclusión de la ley del desempeño policial. Sin embargo, no se quiere, como pasó en El Salvador, borrar todo y poner gente nueva, y esta gente nueva no tiene la capacidad, la experiencia para poder enfrentar una ola de crímenes, delincuencia, que ocurren después de transiciones políticas.
Para instalar una entidad supranacional en el futuro de Nicaragua, ya sea con la colaboración de la ONU o de la OEA, ¿Se requeriría de un acuerdo nacional que nazca de un mandato electoral? ¿Un proyecto de este tipo se puede sostener con el apoyo solo de un partido político o de un sector, o requiere de un acuerdo nacional?
Yo simpatizo con esta posición, porque no quieres que sea un solo actor político, que se entra en un acuerdo con una entidad internacional; pero, por otro lado, no requiere un consenso nacional. La forma más general de afirmación de un tratado así es la aprobación de la rama legislativa, no requiere consenso, ni cien por ciento, solo requiere la aprobación del Congreso; y para un tratado internacional, en algunos países es una mayoría calificada, en otros es una mayoría simple.
Siempre va a haber enemigos de una misión internacional. Entonces uno no quiere dar veto a esa gente corrupta que puede tener algunas plazas de poder; pero, por otro lado, no quiere que un actor político puede entrar en un acuerdo así, sin más acuerdo general de las partes políticas importantes del país.
Después de la experiencia de la Cicig y de la Maccih, ¿Cuál sería la disposición de la comunidad internacional a apoyar una nueva entidad de este tipo, eventualmente, en el caso de Nicaragua? Estados Unidos invirtió muchos recursos en Guatemala, ¿Este Gobierno de Donald Trump tiene un compromiso con este tipo de reformas democráticas?
Una de las experiencias en El Salvador y las experiencias de Ecuador y otros países muestra que sí, estas instituciones internacionales, tanto la OEA como la ONU y los donantes, sí tienen disposición de apoyar una iniciativa así.
Clave a las iniciativas de Cicig y Maccih es que fueron petición del Gobierno. Entonces con la solicitud del Gobierno, estas instituciones generalmente quieren ayudar, y las experiencias de Cicig no han dañado esta disposición, la única cosa es que no quieren que la figura tiene tanta autonomía que tuvo el comisionado jefe de la Cicig que fue nombrado por el secretario general (de la ONU) y después ya no más. Entonces la ONU no va a querer entrar en un arreglo así en el futuro, va a querer que sea una misión de la ONU, más formal, como la Maccih con la OEA.
En cuanto a los Estados Unidos, el Gobierno de Trump no está muy a favor de mecanismos multilaterales generalmente, pero han estado muy a favor de la Maccih. Entonces, no se sabe qué actitud va a tener los Estados Unidos en el futuro, lo único que sí sabemos es que la prioridad es la migración y no la lucha anticorrupción.
En la crisis de Nicaragua hay dos temas que están en el centro de la preocupación nacional: uno es el desmantelamiento de los grupos paramilitares y de las mafias que están incrustadas en el poder; y el otro es, hacer justicia frente a los crímenes de lesa humanidad que han sido señalados por el GIEI, pero no existe hoy en Nicaragua, una Fiscalía Especial, o una Justicia que pudiera juzgarlos. ¿Puede una entidad supranacional atacar esos problemas?
Yo creo que sí. Ha habido mecanismos así en otros países de otras regiones, como en África y Medio Oriente. Lo que se necesita es la solicitud del Gobierno y un mandato que se acuerde con la comunidad internacional.
En cuanto a desmantelar los grupos paramilitares. Esto es más complicado que proceder contra casos de derechos humanos, que ya es un campo más conocido; y son pocas experiencias exitosas. Generalmente, un nuevo Gobierno que busca retomar el control, el monopolio de la violencia en su territorio, y buscar desmantelar a los paramilitares.
En el caso de Colombia, en 2003 a 2006, más o menos, hubo un esfuerzo, con apoyo de la OEA, para desmovilizar a los paramilitares. Mucho se critica que no fueron sancionados suficientemente estos grupos, pero lo que sí pasó es que estos grupos paramilitares se desmovilizaron. Y hay lecciones ahí, esto es posible.
En la experiencia de Guatemala y Honduras, ¿quiénes fueron los principales aliados de la Cicig y la Maccih contra la impunidad
Estas misiones no fueron financiadas por el Gobierno Nacional, para mantener su independencia, por lo tanto, dependían exclusivamente de donaciones de donantes, otros países, internacionales, entonces, este apoyo es vital. Segundo, fueron creadas a la petición de sociedad civil, en los dos casos, en Guatemala y Honduras. Entonces, el apoyo de sociedad civil fue vital para su génesis y también para su mantenimiento, y quizás, es posible con más apoyo de sociedad civil habrían sobrevivido un poco más, en el caso de Honduras.
El sector empresarial, al principio, por lo menos no estaba vetando la existencia de estas misiones, y esto fue importante en estos casos, cuando el sector empresarial cambió de posición en contra del Cicig, hace más o menos cuatro años, esto sí complicó la cosa y ayudó al término de la misión.